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                    【評論】劉滿平:能源業的混合所有制亟待打破三個瓶頸
                    2014年01月27日 16:48 來源于  上海證券報    作者:劉滿平        打印字號
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                       我國能源行業之所以成為國有經濟非常集中的行業,不是由于能源企業的競爭實力太過強大,而是由于實行政府高度管制、市場供給高度壟斷的行政控制,再加上能源行業的自然壟斷造成的。所以,要真正建立起有效的市場競爭機制,關鍵是要破除行政壟斷,打破“封閉競爭”的格局,以“開放競爭”取代“封閉競爭”,以塑造合格的市場主體。這要與市場秩序的規范和各項改革措施的制定和落實相結合,如果不制定更為詳細的實施細則,民營資本進入能源行業只能流于形式。

                      □劉滿平

                      《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出,“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟,是基本經濟制度的重要實現形式”,“允許更多國有經濟和其他所有制經濟發展成為混合所有制經濟。” 這個提法,指明了能源行業未來發展和改革的方向。

                      我國能源行業集中度高,非公有制經濟地位相對較低。煤炭、電力以及油氣三大能源行業,由于自身特點、產業發展狀況及開放程度等不同,集中度高低有所不同,非公有制經濟在各個行業的地位和實力也不一樣。煤炭行業生產集中度低,是個相對開放的競爭市場,市場化程度處于三大能源行業的最高水平,非公有制經濟發展相對較好。2012年,我國最大的煤炭企業神華集團年產煤炭 4.4 億噸,只占全國產量的 12.02%。

                      由于嚴格的市場準入限制,油氣行業無論上游資源配置、開采、中游加工還是終端銷售網絡都基本形成三大國有石油公司壟斷的市場格局。2011年中石油公司的石油、天然氣產量分別占全國產量的 53%和 68%;中石化占20.4%和13.2%;中海油占23%和15.1%。截至2012年年底,國內陸上油氣長距離輸送管道的70%由中石油管道公司控制。中石化還是我國最大的成品油銷售商,中石化和中石油兩家公司控制的加油站數量超過全國加油站總數的 54%。

                      在三大能源行業中,電力可以說是市場化程度最低、競爭程度最差、非公有制經濟地位最低的部分,以至于社會上有觀點認為“電改十年,回到原點”。迄今,我國還沒有真正形成發電、輸電、配電和售電等四個環節分開的格局。在發電與輸配售兩大市場上,發電市場相對開放,任何資本均可進入。2010 年底全國規模以上發電企業有 3893 家,但五大國有發電集團加上國華電力、華潤電力、國投電力、中廣核集團無論是在代表生產能力的裝機規模還是代表市場份額的發電量等都占據主要地位。

                      我國能源行業之所以成為國有經濟非常集中的行業,不是由于能源企業的競爭實力太過強大,而是由于實行政府高度管制、市場供給高度壟斷的行政所控制,再加上能源行業的自然壟斷造成的。尤其是行政壟斷,不僅形成強大的行業壁壘,制約我國能源產業繼續發展,也還造成各市場主體之間的利益沖突,例如煤電、煤運矛盾。

                      而能源行業行政壟斷的弊病之所以長期根除不掉,原因可以概括為法律法規限制、傳統體制障礙、非公有經濟自身的缺陷三個方面。市場化改革的配套措施跟不上,不僅因為指導行業發展的綱領性法規不健全,至今還沒有出臺《石油法》、《天然氣法》,就是現有的《煤炭法》、《電力法》,也沒有根據市場化改革的需要重新修訂部分條款,至于規范市場行為的《反壟斷法》、《反暴利法》更無從說起。雖然有改革的意向,但改革的速度太慢,政府行為的潛意識中還存在許多計劃經濟管理的痕跡。如某些企業行為被賦予政治色彩,部分地區出現政府出面組建企業集團的“拉郎配”行為,而在取消行政壟斷、加強安全生產、保護生態環境等方面的力量卻相對薄弱。

                      民營資本長期以來無法實質性融入能源行業,已成為嚴重影響非公有制企業發展的障礙。2005 年,國務院就發布了“非公36條”,明確提出“允許非公有資本進入壟斷行業和領域”。但在實踐中,這一指導意見更多仍停留在“口號”上,一些部門甚至出臺了自相矛盾的公共政策,比如《關于推進國有資本調整和國有企業重組的指導意見》,明確七大行業將由國有經濟控制,強調在電力、通信、石油等領域內國有經濟絕對控股。面對這兩個相互“打架”的紅頭文件,民營企業又如何在壟斷行業占有一席之地?另外,由于我國能源價格機制改革尚且剛剛開始,國有電力、能源企業長期得到政府的價格補償,這種補償機制極大地排斥民營資本的進入。

                      在民營經濟那一邊,由于大多數民企經營管理體制不健全,管理粗放,沒有形成現代企業制度,決策隨意化,人才短缺,技術積累和開發薄弱,抗風險能力弱,在參與能源開發過程中往往存在急于收回投資、盡快獲利的投機意識,在經營理念和實際操作中不可避免地產生一些負面效應,造成資源的破壞。因此,鼓勵民營資本參與能源行業勢必要加強政府的監管,無形中增加了社會成本。

                      由此,筆者以為,在當前的格局下,要引導能源行業混合所有制經濟的健康發展,亟須從破除行政壟斷,為民營資本全面進入掃除體制障礙;建立開放競爭的能源市場;發展多元化的融資形式,破解融資瓶頸三方面入手。

                      我國能源行業一直存在著“半行政、半市場化”的體制特征,距離完全競爭還很遠,解決這些問題的關鍵是要破除行政壟斷。對于能源行業的管制應去行政化,加強競爭力的培育,這要與市場秩序的規范和各項改革措施的制定和落實相結合,如果不制定更為詳細的實施細則,民營資本進入能源行業只能流于形式。長期以來的政府直接定價或監管,導致成品油、天然氣和電力之間的價格差別并不是由從生產到消費的成本和能源品質本身所決定,而是決定于政府與不同能源行業和不同耗能終端之間的博弈。因此,推動能源定價的市場化改革就成了民營資本進入能源行業的核心,政府應轉變角色,不能直接定價。

                      要真正建立起有效的市場競爭機制,必須打破“封閉競爭”的格局,以“開放競爭”取代“封閉競爭”,改變能源產業所有制結構單一的局面,以塑造合格的市場主體。能源行業資金密集的特征決定了其進入壁壘高,絕大多數民營企業的經濟實力難以承受石油、天然氣以及電力開發的前期投入和高額成本,而新能源未來市場的不確定性強化了銀行的“惜貸”。因此,民營資本進入能源行業需要金融機構的大力支持,尤其是新能源,應發展多元化的融資方式,除了爭取銀行貸款外,還應通過私募或風投基金、政府投資、協會支持等來獲取資金支持。這又需要加快政府風險投資模式的制度化進程,促使行業協會在解決融資難方面發揮重要作用,可以為此創造新的融資渠道,比如建立新能源行業的投資資金等。(中國經濟學會理事,宏觀經濟評論員 劉滿平)

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