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                    困難重重
                    2014年07月04日 14:06 來源于 中國石油石化    作者:石杏茹        打印字號
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                      細則缺失、配套改革不到位、原有改革不徹底、企業業務定位不明,油企改革“混”好很難。

                      文/本刊記者 石杏茹

                      中國的改革開放已經走過了30多個年頭,在創造“中國奇跡”的同時,也遺留了許多問題并產生不少新問題。經濟改革是中國改革的核心,而國企改革又是經濟改革的重點。人們對目前改革舉措的看法并不一致。

                      這正反映了國有石油企業改革的困難之巨、問題之多。

                      事實上,舞臺已經搭起,但是音樂、燈光等舞美措施沒有準備好,國有石油企業要想跳好這場改革之舞并不容易。

                      細則缺失

                      混合所有制并不是一個新鮮的事物。早在上世紀90年代國有企業內部就開始出現了。具體表現形式包括員工持股、經營者股權激勵等舉措。然而直到現在還是一波三折,原因就是沒有細則出臺。

                      細則缺失或者細則不細是國有企業改革30多年來的通病。因為沒有明確細則,國有企業改革經歷了“包”了不靈、“股”了也不靈的歷史,今天要想實現了“混”了就靈,首先需要中央出臺指揮棒,也就是細則出臺。

                      有了細則,要唱什么戲,誰是主角、誰是配角、誰將退場,才能清清楚楚。國務院國有資產監督委員會研究中心副主任盧永真認為:“國有企業改革的關鍵在細則、成敗在細則。”

                      因為沒有細則,石油企業在混合所有制改革道路上的一切嘗試都是探索。這種探索有時候是需要勇氣的。因為它承擔著一定風險。

                      “您不是先出臺規則、辦法、標準,取得經驗再行推廣,而是在下邊悄悄地干起來再說,您膽子真大。”司馬南之所以如此指責周吉平,最大原因就是細則的缺失,中石油的舉措無法可依。

                      因為沒有細則出臺,國有企業改革出現了許多問題。如油企和誰“混”,怎么“混”、在哪個層級“混”的初級問題依然沒有解決。

                      對此,學界也沒有統一定論。

                      盧永真認為:“不管是集團母公司還是子公司,推進混合所有制都有利弊。”在集團公司層面推進混合所有制,一般民營資本很難有實力參與進來,而在二級以下實體企業推進混合所有制,其他資本又擔心受制于母公司制約。

                      細則的出臺需要實踐的探索。

                    新一輪的改革能否讓普通勞動者受益? 攝影/張廣虎 胡慶明 許川林

                    新一輪的改革能否讓普通勞動者受益? 攝影/張廣虎 胡慶明 許川林

                    新一輪的改革能否讓普通勞動者受益? 攝影/張廣虎 胡慶明 許川林

                      一般而言,改革的路徑是“上下結合”,先“自下而上”——允許基層積極探索,包括基層創新、發現問題、積累經驗、總結分析等步驟;進而“自上而下”——進行頂層設計下的推進,包括明確方向、選擇試點、制定規則、全面推進等程序,從而實現積極穩妥的全面改革。

                      兩大石油公司推出管道和銷售板塊就是一種自下而上的基層首創。在國務院發展研究中心產業經濟研究部第三研究室副主任王金照看來,“這些探索和未來的改革方向是否一致還很不好說”。

                      國有企業改革進到深水區后,雖然依舊是要“上下結合”,尊重基層首創,但頂層設計的重要性越來越顯現出來。國務院國資委研究中心咨詢部部長張春曉說:“我們關注的焦點已經從摸著石頭過河過渡到更加注重頂層設計。”

                      遺憾的是,據業內人士透露,改革細則可能到年底才能出來。

                      在這段空窗期,業內人士都警告國有企業搞混合所有制改革不能搞大躍進。如果國有企業的混合所有制改革是一道大菜,一定要將煮和燉兩個烹飪手法運用好,具體而言就是“急火煮,慢火燉”。

                      配套改革不到位

                      拔劍四顧心茫然。

                      當中石油鼓足勇氣、拿出誠意計劃將部分上游資產分出來搞混合經濟改革的時候,卻發現自己找不到可以“混”的人或者單位——沒有人有“資格”跟它混。

                      我國對于進入油氣行業上游有嚴格的政策限制。申請勘查、開采油氣資源的企業,必須具有一定的資質。該資質由國務院批準,國土資源部授予。目前具有石油勘查和開采資質的企業只有中石油、中石化、中海油和延長石油。“這導致在石油資源的勘探開發中,我們與民企合作缺乏法律法規依據。”中國石油天然氣集團公司政策研究室發展戰略處處長唐廷川如是說。

                      在市場化的過程中,在法律法規不健全的時候,經濟主體肯定會走在前面。

                      我國法律法規制度改革跟不上經濟體制改革的步伐是阻礙國企改革進程的重要障礙。當年國有企業的改制分流如今備受人們詬病,最重要的原因就是沒有法律法規支撐,現在看來有些立不住腳。另外,法律法規的缺失也讓一些人可以“理性”地進行陽光下的腐敗,也就是人們常說的“鉆政策空子”。

                      這也是本輪改革稱之為“全面深化”的原因所在。

                      財政部財政科學研究所國有經濟研究室副主任陳少強說:“全面深化的意思是這輪改革要擴大范圍、深化制度。”他的所謂的擴大范圍是指要擴展到石油企業的所有領域,既包括母公司又包括子公司,或者說涉及上中下整個產業鏈;深化制度則是指改革要從表層深化攻堅。”

                      其實,“全面”與“深化”是相輔相成的。在北京求是聯合管理咨詢有限公司董事長安林看來,“當國有改革深入到一定程度,必然會牽涉到其他方方面面的改革,如國資體制改革甚至政治體制改革。”

                      要推動國有企業改革這輛大車前進,不惟是啟動它的發動機的問題,整個的零件、車廂、車輪都要改革創新,要有系統性思維。任何一蹴而就的想法,都會使它步入歧途。

                      油氣行業的改革到位,才能解決唐廷川所說的沒人有資格跟國企混的問題。

                      這也是民企參與國有石油企業改革的最大障礙。也就是在這個意義上,中海油能源經濟研究院研究員李志傳博士認為,對民企而言,混合所有制經濟改革有一定積極意義,但公平的機會比利益的獲得更重要。

                      值得欣喜的是,最近,國家在油氣上游的政策有所松動。當然這種松動還沒有具體落實到法律法規上。

                      對此,唐廷川建議,在目前情況下國家要在法律法規、政策監管等方面予以規范。一是修訂《礦產資源法》及配套法規,增加專門針國內企業之間油氣勘探開發合作的條款,解決國內企業合作和民營企業參與油氣勘探開發的法律障礙。由有關部委制定油氣資源國內合作準入制度,規定合作對象的資金、人才和技術等準入條件,組織資質審核,建立具備資質企業的名錄并定期發布,供石油企業招標選擇。

                      也就是“放水養魚”。“目前國有企業的廣被人詬病的地方就是患有‘大企業病’。先放幾個民營油企進來攪局,可以激發活力。”財政部財政科學研究所國有經濟研究室副主任陳少強說,“不要怕會把水攪渾,只要水是流動的,最終會清澈下來。”

                      有人認為石油是關系國計民生的重要戰略物資,一旦放開,可能會影響能源安全。陳少強認為:“能源安全與否不在于我們有幾個能源帝國,而在于是否能夠獲得持續而穩定的能源供應,同時保持價格的相對穩定。如果達不到這兩個條件,即使民企不進入也談不上能源安全。只要保障了這兩個前提,讓民企參與進來,加強競爭,反而可以增強國有石油企業活力,有利于保障能源安全。”

                      當然,攪渾的水要想沉清澈下來需要經過市場和時間的沉淀。國有企業的混合所有制改革要秉持市場導向原則,使資本的聯合或融合服從市場競爭的需要,在法制框架內自愿進行,不能搞行政主導的“拉郎配”。

                      業務定位不明

                      在我國的工業企業中,石油行業的資本收益率列為第二位,為20%,僅次于煙草行業。從資本收益率的高標準角度看,人們把能源資源視為一個營利能力很強的行業,對它的要求是多賺錢。從這個邏輯講就不該讓它承擔社會責任,公益性的業務就該拋出去。

                      現在的問題是,公眾一方面覺得石油央企該多賺錢一方面責罵它暴利,一方面希望它破除壟斷與別的市場主體參與公平,一方面讓它承擔保供、援建等一系列社會責任。“這如同讓企業的經濟責任與社會責任進行PK,是不符合市場規律的。”陳少強認為,“目前的這輪改革,對石油企業要少談貢獻。”

                      事實上,國有石油企業承擔的社會責任也是非公有資本不愿意參與國企混合所有制改革的一個重要原因。

                      以石油天然氣的價格為例。前些年煉廠一直虧損經營,原因就是成品油價格不能完全跟隨國際油價走勢調整。成品油定價機制調整以來,情況有所扭轉,但天然氣定價仍然完全由政府主控。企業賣得越多,虧得越多,用中石油內部人士的話說,“我們不是在輸氣,而是在輸錢”。

                      價格的行政干預影響了國有企業的收益。這是國有石油企業承擔的最大的社會責任——保供。單這一條這足以讓非國有投資望而卻步。讓國有石油企業回歸企業本身,讓能源商品回歸其商品屬性,是混合所有制在國有石油企業內部推行的一個重要條件。

                      當然,這不意味著以后國有石油企業就不承擔社會責任了,只不過是在厘清石油企業的業務分類的前提下談責任。

                      中石油和中石化企業太大,既有公共性業務,也有經濟性業務。執行國家政策的采油等業務如果虧損,國家來補貼沒問題,但經營性業務也在同一個企業內,會造成“交叉補貼”。

                      把業務區分后,還要完善兩種業務的評價指標體系,并賦予不同權重。張春曉建議,公共作用采用公共績效指標,經濟作用采用經濟績效,同時輔之于其他績效指標。公共績效的核心指標是社會貢獻率,經濟績效的核心指標是國有資產保值增值率,其他績效指標主要包括客戶滿意度、企業運營效率、企業創新能力等。

                      原有改革不到位

                      建立現代企業制度是國企參與混合所有制經濟的前提條件??墒?,這個前提條件對國有石油企業來說并不完全具備。

                      “經過上世紀90年代后期的那輪改革,目前國有石油企業在體制機制上還存在許多問題。”中國石油大學(北京)工商管理學院副院長郭海濤表示:“現代企業制度建立不規范,沒有形成有效的公司法人治理結構。”

                      這具體表現在有兩個方面上。從企業內部看,企業經營者管理制度與公司法人治理結構存在矛盾,企業經營者“官本位”意識還很濃。企業內部三項制度改革還需要進一步深化,市場化選人用人和激勵約束機制還沒有真正形成。

                      從與市場的結合看,產業結構特別是產業鏈流程與市場的變化在適應上還不到位,技術創新的力度還不能與國際化競爭相匹配,人力資本和管理者才能與市場的結合還不是很緊密。

                      這些問題的存在,制約了新一輪石油企業改革的順利推進。

                      要解決這些問題,在郭海濤看來,必須厘清董事會、經理層、監事會等治理主體之間的關系,更加明確其在法人治理結構中的職能定位。建立協調運轉,有效制衡的法人治理結構。同時,有效發揮董事會在業績考核、薪酬管理、經理層選聘方面的作用。建立職業經理人制度,更好地發揮企業家作用。

                      除了企業內部機制沒有理順外,社會負擔沉重也是上一輪改革不到位給國有石油企業留下的包袱。

                      1998年到2003年,中央政府提出“三年搞活國有企業”,數以十萬計的企業被“關停并轉”,超過2818萬名產業工人被要求下崗。這其中包含國有石油企業系統的近百萬人。很對人因為謀生技能單一生活陷入困頓。因此,上訪、靜坐事件層出不窮,嚴重影響了國有石油企業的聲譽。

                      盡管付出的代價沉重,剝離了大部分企業的社會職能,但國有石油企業長期積累的離退休人員管理、困難群體幫扶等負擔還是很重的。這些問題不解決,國企就難以輕裝上陣、公平參與市場競爭;若為企業卸掉這些包袱,又需要支付非常大的改革成本,拖得越久改革成本還會越高。

                      沒做好思想準備

                      “這對我們并不是什么好事!”

                      談到改革,一位國有石油企業內部人士直言不諱地說。至于為什么不是“好事”,他沒有說。采訪中,相對于專家學者的暢所欲言,石油企業內部人士大多禮貌拒絕,即使說話也是語焉不詳。

                      這,很容易理解。

                      改革從來沒有皆大歡喜的結局。它是對現有利益格局的一種調整,勢必會影響一部分人的利益。財政部財政科學研究所國有經濟研究室副主任陳少強說:“改革需要出臺公平、合理的方案。但是公平合理的方案對國有石油企業內部人來說,未必有利。”

                      這種未必有利體現在多種層次上。

                      對企業來說,逐漸打破壟斷地位,與國內外資本平等競技,壓力大大增加,不排除有被市場吞噬的可能。所以,對國有石油企業是否有誠意提供有價值的業務和市場來拓展混合所有制經濟,許多人感到懷疑?,F在兩大油企拿出兩個優質板塊來“混”’,人們的懷疑并沒有減少,認為企業還是在為自己考慮。

                      這種考慮,業內人士認為,很大程度上是為了融資,從本質上仍不愿放棄主導權。

                      這種“未必有利”,對企業員工來說體現得更明顯。對高層領導來說,決策判斷多了許多掣肘,不能自己說了算,還可能少了一條管而優則仕的通道;對于中層領導來說,高福利以及種種隱形收入大大減少;對基層員工來說,競爭越來越激烈,優勝劣汰成為常態。

                      除了國企外,其他資本思想準備也不充分,“想吃又怕燙”是一個共同的心態。

                      除思想準備外,民營企業其他方面的準備也不充分,包括資金、人才,以及先進的管理理念等,更沒有考慮清楚和大型國有企業混合后,在制度和文化是否可以融合。

                      中國產業海外發展和規劃協會秘書長胡衛平說:“如今混合經濟已從對國有經濟的重要補充作用,上升到起改革作用的高度。”

                      站在這個高度,我么不能把改革等同于古代的變法。因為靠一兩個精英的一招兩式取得的只是一些暫時的、眼前的成效。任何一蹴而就的想法,都會使它步入歧途。張春曉說:“改革既要謀變,也要求穩。改革力度、發展速度要和企業、社會可承受度結合起來。把握好改革發展穩定的關系,膽子要大,步子要穩,做到‘蹄疾而步穩’”。

                      責任編輯:石杏茹

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