<address id="nnjjn"><pre id="nnjjn"><strike id="nnjjn"></strike></pre></address>
          <noframes id="nnjjn">

            <pre id="nnjjn"></pre>

            <p id="nnjjn"></p>

              <noframes id="nnjjn"><pre id="nnjjn"><strike id="nnjjn"></strike></pre>
              <noframes id="nnjjn">
                <p id="nnjjn"></p><address id="nnjjn"></address>

                    <track id="nnjjn"><strike id="nnjjn"><strike id="nnjjn"></strike></strike></track>
                    <noframes id="nnjjn">

                    位置導航: 首頁  >  觀點  >  視點
                    能源體制需要大改
                    2015年01月12日 11:35   來源于:中國石油石化   作者:劉滿平 景春梅   打印字號
                    • 最大
                    • 較大
                    • 默認
                    • 較小
                    • 最小

                      “能源體制機制革命”,需要我們理清概念、看到當前弊端,重新認識其屬性,建立成熟的市場環境。

                      ○ 文/劉滿平 景春梅

                      今年6月13日,在中央財經領導小組第六次會議上,習近平總書記提出要推動我國在能源消費、能源供給、能源技術和能源體制四個領域的革命。

                      對于能源領域“四大革命”的關系,筆者認為,以“抑制不合理消費需求、提高能源利用效率、調整能源消費結構”為目標的“能源消費革命”是前提基礎;以“構建多員持續供應體系,保障能源供應安全”為目標的“能源供給革命”是能源革命的最終根本;以“提高能源科技創新和進步水平,促進能源產業升級”為目標的“能源技術革命”是手段,而以“理順能源市場運行與管理機制,構建現代能源市場體系”目標的“能源體制革命”自然而然地就成為當前推動能源革命的落腳點。

                      明確能源體制機制內涵

                      究竟什么是“能源體制機制”?

                      目前,社會上有兩種觀點。一是將能源市場主體競爭結構和關系,例如能源市場壟斷、價格管制等被當作是能源體制機制,一說進行能源體制機制改革就認為是打破壟斷,促進競爭。二是將能源管理與監督機構當作能源體制機制,認為能源體制機制改革主要是政府對能源的管理或監督機構的改革。

                      其實,這些只是能源體制機制的部分內容,而不是全部內容。筆者認為,一個完整的“能源體制機制”是指一定區域內(通常為一個國家)能源行業或能源領域內資源配置的具體方式、市場運行以及監管制度模式等各種關系的綜合。它一般由“能源市場基本制度”、“能源市場競爭結構”、“能源市場運行機制”、“能源市場管理與監管體制”四大基本要素構成。

                      其中,“能源市場制度”是指為保障能源市場穩定、高效運行所做出的一系列制度安排及其制度執行機制,包括作為法律規范的制度、作為市場規則的制度、作為技術和產業標準的制度、作為政府導向的產業政策制度等。“能源市場結構”是指市場供給者之間(包括替代品供給)、需求者之間、供給和需求者之間的關系,也包括市場上現有的供給者、需求者,與正在進入該市場的供給者、需求者之間的關系。它又包括三個基本構成要素:市場主體、市場競爭格局和市場集中度。“能源市場機制”又稱能源市場運行機制,主要由供求機制、價格機制、競爭機制和風險機制構成。其運行表現為供求、價格、競爭、風險等機制之間的相互關聯和相互作用。“能源市場管理”與監管機制是指為了對能源市場實施綜合管理和專業化的監管,保障市場正常運行和均衡發展,規范市場行為、避免市場機制的自身缺陷、促進能源市場的發育而做出的體制性安排。

                      在四大構成要素中,能源價格機制在能源市場機制中處于核心地位。能源市場機制是整個能源體制機制的核心。而能源市場機制又是由能源市場結構決定的,具備什么樣并形成什么樣的能源市場結構也就決定了能源市場機制是什么樣的。能源市場制度、能源市場管理與監管機制起到一個外圍的服務保障作用。而能源體制機制不是憑空存在的,必須建立在一定的能源市場基礎設施上,能源市場基礎設施是否充分,也會影響能源體制機制改革時機的選擇和力度的大小。

                      現行機制壟斷現象突出

                      在厘清能源體制機制的具體內涵和構成后,對照一下就可以發現,盡管改革開放以來,我國能源領域按照先易后難的漸進式改革模式,在放寬投資限制、放松價格管制、實行政企分離和培育市場主體等方面,已經進行了一系列的體制機制改革并取得了積極成效。但與其他領域市場化改革步伐和力度相比,能源體制機制改革顯得謹小慎微,甚至裹足不前。尤其是近些年來,盡管政府工作報告中每年都要提到進行能源體制機制改革的一些內容,但有關能源行業里深層次的體制機制改革措施遲遲難以出臺和實現。相反,以宏觀調控的名義加強行政審批,以市場失靈的名義強化政府干預之勢卻愈演愈烈,能源領域“國進民退”現象日益突出,使得本以清晰的能源領域市場化改革方向又變得模糊起來。

                      例如,能源法律體系建設滯后,重要性不突出;能源稅制不夠完善,環保性不夠;能源領域投資的行政性審批非但沒有精簡,反而有所加強;能源價格難以由市場形成,行政性管制依然存在;能源領域國有企業改革不到位,沒有真正實現政企分開;能源領域行政性壟斷依舊未被破除,電力行業“一網獨大”,油氣行業“三油壟斷”局面長期存在,導致競爭主體不健全等。

                      在上述能源體制機制眾多弊病中,最讓人詬病的是能源行業市場集中度高,市場化程度相對較低,壟斷現象突出。這種壟斷不是由于市場自由競爭形成的,而是由于政府的行政性壟斷導致非公資本難以進入造成的。行政性壟斷不僅造成市場化改革不足、現代能源市場體系尚未完全建立的局面,而且誘發政府對能源價格強有力的行政管制。行政壟斷和價格政府監管兩者共同導致我國能源產業技術進步緩慢,產業技術經濟水平不高在造成市場效率降低的同時,也造成社會的不公平。因此,行政性壟斷和價格政府監管是我國能源市場未來發展面臨的主要問題,也是能源體制機制存在問題的根源所在。如何破除能源行業的行政性壟斷和價格政府監管問題,將是我國未來能源體制機制改革的主要突破方向。

                      明確能源改革方向及其屬性

                      在了解能源體制機制“是什么、怎么樣”后,接下來就是如何改的問題。由于最高決策層針對當前我國在能源領域面臨的嚴峻挑戰,將之前的“能源體制機制改革”提升到“能源體制機制革命”這樣的高度,需要對當前能源體制機制發生根本變革,那么,我們所提出的改革思路和對策應不僅局限于一枝一葉的修修補補,而應該從長遠的、全局的角度統籌考慮。

                      首先要明確能源體制機制改革的方向,即進行市場化改革。國際能源變革的實踐經驗表明,推動能源市場化改革是解決能源經濟運行中一系列矛盾的根本要求,是提高能源利用高效率、合理控制能源消費總量、轉變經濟發展方式的必然要求。英國、法國、俄羅斯、印度、巴西等傳統上采取能源國有化的國家都已不同程度地推進了能源市場化改革,美國、德國、日本等國家也相繼在能源領域進行產業重組并引入競爭,以盡可能地發揮市場價格機制的作用。

                      因此,我國能源體制機制改革的方向肯定是市場化改革。但鑒于能源自身的特殊性和復雜性及其在經濟社會發展中的基礎性、重要性,再加上市場自身的失靈,市場化改革并不是說放棄政府干預,所以我國能源體制改革的核心原則是“市場的歸市場,政府的歸政府”,最大程度地減少政府對市場的干預,為市場機制在能源資源的配置中起到決定性作用創造先決條件。

                      其次是突破思想認識誤區,要還原能源商品性、可競爭性和能源安全分攤性。

                      這其中,需要先確定能源的商品性。長期以來,我們一直認為煤炭、電力、油氣是特殊商品或準公共產品,是市場失靈的領域,應該由政府管制、國企壟斷經營。事實上,能源雖然是關系國家安全的戰略性資源,但也是商品,具有一般商品的基本屬性,受價值規律和供求關系調節,可由競爭優化配置資源,由供求決定價格,由契約規范交易。上世紀70年代以來,回歸能源的商品屬性,推進能源領域的市場化改革成為全球性趨勢。無論是成熟的市場經濟國家還是體制轉軌國家,大都轉變理念,對能源領域實行放松管制、打破壟斷、引入競爭,大大提高了能源供給能力和利用效率。

                      另外,要認識到能源的可競爭性。壟斷并非能源行業的天然特性,籠統地認為能源行業具有自然壟斷性不夠科學。因為市場的壟斷有各種形態,有的具有自然壟斷性質,有些壟斷則來自人為。不僅如此,一些行業雖具有自然壟斷特征,但并不等于這個行業中的所有業務都應當一體化經營,通過競爭提高效率的規律在這些行業同樣適用。推動能源體制機制市場化改革的前提是將這些行業中的競爭性業務與非競爭性業務分開。屬于競爭性領域的完全放給市場,引入多元投資主體,擴大對外開放,讓供求關系決定價格,競爭優化資源配置,由契約規范交易。屬于非競爭性領域的業務實行公平接入、提高普遍服務水平,加強政府對其經營業務、效率、成本和收入的監管。與此同時,改進政府管理,對市場失靈領域應切實履行宏觀管理、市場監管和公共服務職能。

                      與此同時,要認識到能源安全的可分攤性。國家能源安全涉及生產、流通和消費三大領域,涵蓋經濟社會生活方方面面,需要動員全社會廣泛參與、共同擔當。因此,必須摒棄之前“姓社姓資”、“姓公姓私”的僵化觀念,樹立新的能源安全理念,充分認識到能源安全的可分攤性,切實改變歧視排斥能源非公企業、只靠國有能源企業保障供應、穩定市場的老思路,敞開市場大門,不問國有民營,不論企業大小,不管哪個產業鏈環節,讓所有有意愿、有能力的企業都參與進來,各展所長,互利共贏,共同增加國內能源市場有效供應。

                      健全能源市場環境

                      能源體制機制的革命,離不開健全法律體系和財稅體制,以此完善能源市場制度環境。在加強法律法規建設方面,應盡快出臺《能源法》;加快制定石油、天然氣、原子能等單行法;修改現行《電力法》、《礦產資源法》、《煤炭法》、《節約能源法》等能源單行法中部分不符合實際的內容。同時,加快能源行業財稅體制改革,包括取消不合理的補貼,建立公平有效的能源財政補貼;改革現行能源稅制,建立廣覆蓋、多環節的綜合稅收調控體系,盡快擇機開征碳稅,全面推進資源稅改革,將開征能源環境稅作為中長期的目標導向,并將燃油稅以及排污費和污水處理費“費改稅”后并入能源環境稅中,在提升稅率的同時健全能源環保稅收優惠措施。

                      要建設煤、電、油、氣四個現代市場體系,搭建多層次能源市場化交易平臺。建立和完善公開、公平、公正的能源現貨及中遠期合約市場,逐步建立現代能源期貨市場。進一步加強和完善能源市場基本交易制度建設,積極推進電子交易市場建設。同時,有序開放我國能源期貨市場,逐步形成具有國際影響力的區域能源市場中心。目前可以考慮在能源生產或消費重點區域例如山西、東北、新疆、上海等地建立煤炭、天然氣和石油等交易中心或期貨交易市場中心;而電力交易市場可考慮建立一個獨立于電網、全國統一的交易中心,各省成為其區域分中心。在這個交易平臺上,發電企業與用電方公開、公平、公正地進行交易,電網不再統購統銷,而應無歧視公平開放。

                      在能源價格方面,要堅持由市場形成能源價格,深化能源價格改革。從石油方面看,應在新的成品油價格形成機制基礎上進一步完善定價機制,包括調價周期、調價幅度、調價方式等。定價權應更多地下放給行業協會或企業,在實現與國際接軌基礎上,價格調整不必由政府發布,可以由行業協會按照政府確定的規則,自行調整發布。在天然氣方面,在門站價進行市場凈回值定價的基礎上,建立上下游聯動機制,形成真正反映資源稀缺程度、市場供求關系、環境補償成本的價格,最終實現天然氣出廠價由市場競爭形成,終端銷售價格放開,政府只對具有自然壟斷性質的輸配氣價進行管理。

                      在重塑競爭性市場結構中,要破除壟斷、引進競爭、培育主體。按照市場化改革的思路,進一步推進政企分開,剝離國有企業的政策性負擔和行政性特權,培育合格的能源市場競爭主體。修改相關法律法規,破除行政性壟斷,降低市場準入門檻,消除進入壁壘,鼓勵和引導民間資本有序參與能源領域投資。例如,在油氣行業可采取“先易后難,逐步推進”策略。首先,結合當前三大國有石油企業進行混合所有制改革的時機,放寬原油進出口、加工和成品油進口,以及終端批發、零售等方面的市場準入。在此之后,可以進一步破除上游開采環節的行政性壟斷,改變勘探、采礦權現行的授予方式,實行招標方式,并允許油氣田勘探、采礦權的自由交易,結束油氣勘探專營制度。

                      對于管道運輸等中游環節,推行“廠網分離”、“網銷分離”、“儲運分離”,實行“第三方準入”,漸次推動管網獨立。電力與油氣需要管網輸送,具有一定的壟斷性。由于管網公司在上游或下游業務中存在自身利益,為促進市場競爭,電力、油氣行業必須進行產業重組,管網公司應在管理和經營上獨立于上游或下游的其他企業。國外經驗也表明,只有實現長距離管輸、城市配送服務與電力、油氣商品生產、供應業務的分離,現有管網公司不再從事電力、油氣生產、交易業務,按非歧視原則向所有用戶提供運輸服務,才可能形成電力、油氣競爭性市場。

                      可考慮將管輸公司從對應的三大石油公司中分離出來,成立獨立于三大公司的管輸公司,單獨提供石油、天然氣運輸業務。政府對管輸費率進行規制,對管道公司經營石油、天然氣商品的購買和銷售業務進行限制,允許第三方準入。在天然氣下游市場引入競爭機制,打破現有地方燃氣公司對市場的壟斷,可將其配氣輸送業務和銷售業務分離,成立獨立的天然氣銷售公司,配氣公司只經營管輸服務。對于天然氣銷售公司,可采取特許權經營公開招標制和經營許可相結合的管理方式。

                      在重組能源機構的過程中,要轉變政府對能源的管理方式。政府對能源的管理主要體現在兩個方面:一是政策職能,二是監管職能。以往能源主管部門更加注重通過投資項目審批、制定價格和生產規??刂频确绞礁深A微觀經濟主體的行為,而對行業監管及其他職能相對而言重視不夠,政府職能缺位與重疊并存。所以,應下決心改變之前政府對能源的管理方式,按照“大能源”的內在要求進行體制改革,以便于對整個能源行業的管理進行整體設計和運作,推動能源行業整體協調發展和健康發展。

                      在轉變政府管理方式的同時,還需要用“三張清單”界定政府與市場邊界,推動政府職能轉變。在重組能源管理與監督機構的同時,通過“權力清單”把政府能干什么清清楚楚、詳詳細細列出來,凡是清單中有的政府可以干,清單上沒有的政府就不能干,限制政府的亂作為,做到“法無授權不可為”;通過“負面清單”在能源行業中劃出一個“黑名單”,明確哪些方面不可為,外資或民營資本只要不觸及這些底線即可進入,做到“法無明文禁止即可為”。通過“責任清單”用法律與制度把責任明確細化到政府每一個行為主體,把政府責任貫穿市場運行全過程,打破政府不作為,實現“法定責任必須為”。

                      責任編輯:趙 雪

                    十大熱門文章月排行

                    活動 更多
                    雜志訂閱
                    欧美日本中文